中国台湾农会信用合作治理成效分析———基于剩余控制权的理论解释
来源 |《世界农业》2020年07期
作者 | 田杰 李佩哲 刘勇
摘要
本文从治理机制设计的角度,运用经典的剩余控制权理论,解释了中国台湾农会内部开展信用合作的成效｡研究结果表明:中国台湾农会信用合作运行良好,其在行政层面建立相应的保障支持体系和监管体系来控制风险,内部基层农协信用合作通过社员的资格认定及权利确定､会员大会民主治理､完善具体的治理设计保证了全面有效的风险防控｡基于剩余控制权的理论分析表明,中国台湾农会信用合作内外部治理实现了投入与剩余控制权､索取权的匹配,实现了信用合作的稳健运行及绩效提升｡本文的研究结论可对当前中国大陆发展“三位一体”的信用合作提供一定的实践参考｡
1 引言
中国台湾农会信用合作模式被公认为是亚洲农村信用合作成功案例的典范,那么,其内部信用合作是如何通过内外部治理机制的设计防控风险并实现可持续发展的?其内部信用合作治理—风险—绩效的内在逻辑原理是什么?
目前对中国台湾农会信用合作的文献研究主要集中在从内外部治理机制设计方面探讨其成功原因｡张文棋研究发现,台湾合作金融体系表现为多层次､多形式､复合型且体系较为完整,性质明晰､定位准确､宗旨明确､职责分明,基层合作金融机构坚持区域性设置､会员制服务和规模经营,而且依法合规经营,确保了合作金融稳定发展｡赵万红比较全面地探讨了台湾农会信用部金融地位､功能作用､运行机制等后认为,会员制的民主管理和决策及台湾当局从政策和财政等方面的扶持是台湾农会信用部成功的原因｡马炜娜比较全面地介绍了“台湾农业金融局”“金融金库”及农业信用保证基金机构框架､发展历史和现状,从经济环境､法律环境､运行模式和行政层面的政策支持等方面分析探寻成功经验｡宋华和唐文琪从组织架构､运营模式､政策扶持和风险控制等方面进行分析探寻台湾农会信用部的成功做法｡杨少芬和吴湧超从监管体制､上层辅导､存款保险､贷款保证､配套政策等方面总结台湾农会信用部发展支撑体系｡赵旭宏认为台湾现代农业在农地高度分散的情况下取得较大成功,重要的原因就是统一高效的农村金融体系｡王刚贞等从制度保障､信用环境方面分析了台湾农会信用合作成功的原因｡王雪友和王刚贞比较全面地评价了台湾农会信用部运行绩效,认为法律制度的建设､强化社会功能､贯彻惠农理念及担保类辅助机构的设立是其运行成功的原因｡朱乾宇等比较全面地分析了台湾农业信用保证的制度安排｡罗兴和马九杰认为支付组织成本和投入专有性资源的金融企业家对金融组织的产生至关重要,社会企业家和行政层面的支持是中国台湾金融组织合作制属性实现的关键和成功的原因｡
以上文献主要从宏观制度层面分析了台湾农会信用合作成功的原因,缺乏从更微观的治理设计层面分析其如何控制风险,而会员大会､理事会､监事会的组成､协调及贷款的审核､发放､监控等,对于中国大陆当前新型农村合作金融(如供销社合作金融)的实践探索具有重要借鉴意义｡而且已有文献缺乏从理论层面分析中国台湾农会信用合作成功的深层次原因｡中国历史上的信用合作多次探索失败也表明了,不能简单照搬已有成功案例的做法,必须深入探讨信用合作治理—风险—绩效的内在逻辑｡剩余控制权与索取权匹配理论为本文分析中国台湾农会信用合作的成功提供了新的思路｡根据董玄等运用剩余控制权理论所提出的观点:政府对信用合作组织的风险兜底必须与政府对信用合作组织的控制权相匹配｡本文研究发现,台湾农会内外部治理安排正是因为实现了投入与剩余控制权､索取权的相匹配,所以保证了其农会信用合作的有效运作｡本文的研究希望能为中国发展新型信用合作提供理论和经验参考｡
2 中国台湾农会内部开展信用合作成效分析
台湾农村信用合作事业的开展主要依托于农会下设的信用部,2004年台湾当局颁布并实施所谓“农业金融法”,从而在中国台湾农村金融体系的完善和发展上迈出了重要的一步｡
中国台湾农会的组织框架与日本农协相似,同样为3层组织架构(图1),包括中国台湾省级农会—市､县级农会—乡､镇､区农会,各级之间不存在行政隶属关系,从最基层的农户､社员到各层级农会,下层出资入股成立上层组织机构,上层主要为下层进行辅导､规范和引导｡台湾农会一般下设供销部､辅导部､信用部､会务部､推广部､保险部,其中农会信用部门承担的主要职责内容就是为其农会成员､农户生产经营活动中的信贷需求以及相关金融需求提供服务,其上层机构为“台湾农业金库”,负责对全台湾农会信用部的指导､协调和支援｡台湾农会的主管部门为台湾地区行政管理机构中的“农业委员会”,下设“农委会农业金融局”作为农会信用事业的监管主体,而台湾“金融监督管理委员会”(以下简称“金管会”)下设的“金管会检查局”作为监理机构负责监督农会信用事业和相关业务的辅导和检查｡“农委会农业金融局”和“金管会检查局”分别负责台湾农业信用保证基金和“台湾存款保险公司”的监督管理｡由此,中国台湾建立起了职责明确､分工合理的农村信用合作体系,为其农会信用合作事业的发展以及台湾农业现代化的发展打下了坚实的基础｡
2.1 中国台湾农会信用合作资本资产情况
根据“台湾农业金库”公布的数据资料,截至2019年年底,“台湾农业金库”总资产规模已达到8049.6亿新台币(100新台币约合23.76元人民币,2020),自有资本394.6亿新台币,资本充足率为13.14%,资本充足率较2013年上升了4个百分点左右(图2)｡
总体上看,近年来“台湾农业金库”总资产和自有资本水平维持稳定,资本充足率上升趋势明显,表明总体上农会的信用合作事业发展情况良好,风控能力逐步增强,能够为农会成员在涉农经营活动和一般性生活消费中提供有利的金融支持,资金支撑作用明显｡
2.2 中国台湾农会信用合作收入盈利情况
从“台湾农业金库”历年年报公布的净收益和当期净利润来看,如图3所示,从2013—2019年,两项数据总体上均保持稳定增长的态势,出现明显大幅增长的是2016年,其净收益达到了46.56亿新台币,同比2015年度净收益增幅近1.74倍,主要原因为当期宏观经济的变化以及政策的改革调整,投资收入有较为明显的增加｡持续的收入增长不断增强了台湾农会信用合作事业的规模和实力,也代表“台湾农业金库”在经营过程中的盈利能力不断增强,为加入的广大成员提供了有力的风险保障｡
2.3 中国台湾农会信用合作存贷款情况
随着中国台湾农业现代化进程的发展,农会信用部向成员放款提供资金支持的作用也逐渐增强,由图4可知,2019年“台湾农业金库”累积向农会成员发放贷款2761.4亿新台币,存款6892.3亿新台币,存贷比例近7年来维持在30%~36%的水平,处于合理区间｡另外,根据“台湾农业金库”统计的放款逾放比例,近7年来贷款逾放比例不断下降,2019年逾放比例由2013年的1.42%下降至0.27%,贷款风控效果明显,信用贷款质量明显提升,表明台湾农会信用合作在增强内部资金支持､服务的过程中,其风险防控能力相应提升,发展态势健康良好｡
3 中国台湾农会信用合作风险防控与治理设计实践
3.1 组织管理
中国台湾各级农会的最高权力机构为农会会员(代表)大会,农会会员分为正式会员和赞助会员,赞助会员没有选举权与被选举权,正式会员按照“一人一票”的原则行使自身投票表决权｡农会会员一船按照农产品的不同建立数个农事小组,进行农产品的生产､销售､技术推广等｡会员代表大会产生理事会､监事会以及下设的各事业部､办事处(图5),其中信用部就是台湾农会开展信用合作的主要负责部门｡
以台湾新竹市农会为例,其农会会员大会的主要决定事项包括:选举或罢免理事､监事及出席上级农会的会员代表;议决入会费､常年会费及事业资金的金额;议决会务､事业计划与报告及年度预决算;议决推广经费的募集及运用;议决对外借款及放款的最高额;议决农会财产的处分;议决会员的处分;议决涉及本会重大利害的各种章则等｡
农会的理事会由正式会员推举的各理事组成,值得一提的是,负责中国台湾农会经营管理工作的理事会主要负责人是另外聘任的总干事,并非一般理事会中选举的理事长｡理事会的一般职权有:审定会员入会及出会;聘任及解聘总干事;审查会务､业务实施计划､预决算及各种章则;提出有关报告书送监事会审查;陈报主管机关及上级农会之法定报告书;提报会员(代表)大会决议事项;其他依职权应办事项等｡
监事会与理事会产生的流程类似,由会员代表大会推选产生的各监事成员组成,主要职权包括:监察理事会执行会员(代表)大会决议案;监察理事会各种会务､业务及财务报告;监察理事会年度决算及会计报告;监察农会财务及财产;监察农会内部稽核及金融检查报告的缺失改善事项等｡
3.2 会员资格认定及相关规定
台湾农会一般将会员分为正式会员及赞助会员,正式会员通常为当地长期直接从事农业生产经营活动的农民､农户,赞助会员为当地从事与农业生产经营活动息息相关的自然人或法人团体｡台湾各基层农会章程都对本农会中正式､赞助会员的划分认定､加入或退出农会有具体明确的规定(表1)｡
通过台湾新竹市农会会员资格认定办法的规定,可以发现台湾基层农会对自身会员的加入有着明确具体的要求,同时相应的要求加入者提供相符合的证明材料｡台湾各地农会依据自身当地的经济发展水平等实际情况而做出不同的规定,并且农会每年都会进行至少1次的社员身份全面检查,以保证农会的内部组成成员严格遵守章程的规定｡其最直接的作用就是能够保障参与农会信用部信用合作事业的成员是来自符合章程条件的内部成员,从而构筑起台湾农会信用合作事业的第一道防火墙｡此外,基层农会一般还会设置会员福利,如子女奖学金､老人慰问金､当地特色农产品果篮等,一方面能够增强农会成员的归属感和参与积极性,另一方面也是对参与农会成员对农会事务及信用合作事业使用服务的投入回报补偿｡
3.3 贷款业务及相关规定
台湾农会有一句口号:“有钱存农会,缺钱农会借”,由此可以体现出中国台湾农会与农户成员有关于融资方面的紧密结合｡同时,农会信用部也是农会的主要经济收入来源部门,一般占农会全部收入的90%以上｡在贷款种类方面,农会信用部的贷款一般分为普通农业贷款和专案贷款,普通农业贷款为农会信用部根据农会成员的一般贷款需求而制定的,专案贷款则是台湾当局以农会信用部为主要途径,将其农业扶持政策进行贯彻和落实,一般包括生产经营贷款､生活消费贷款､资金周转支持贷款､特定政策贷款(如农业节能减碳贷款､青年从农创业贷款等)､救灾重建贷款等｡
申请贷款的流程一般为:①客户来会进行洽谈,提出贷款申请,提供包括借款､担保人身份证正本及印章;户口名簿(详细记事)正本或户籍誊本(全户);借款､担保人所得来源证明(薪资条､扣缴凭单､所得清单､财产清单､不动产租约､分期还本保单)等材料｡②农会信用部受理贷款申请,审核材料｡③农会征信人员进行调查办理｡④农会核定贷款决定接受或驳回｡并根据征信调查结果,研判是否要求客户进行担保抵押,若不需要则由信用主管直接审批;否则客户须办理完成信用保证基金担保后通过授信｡⑤审批授信｡⑥与客户签约､对保｡⑦拨款｡详见图6｡
在担保抵押方面,一般情况下农户的贷款申请不需要担保抵押,需要进行担保抵押的,根据“台湾农业金库”的规定,一般个人户每万元新台币1年保证手续费约为10~70元新台币,企业户每万元新台币1年保证手续费约为50~140元新台币,相比于一般金融机构的保证手续费,在台湾当局的财政支持下,农会成员实际所需支付的信用保证金是非常低的｡
3.4 信用合作安全网
台湾农会开展信用合作事业的保障主要由存款保险制度､农业信用保证基金､内部风险管理几个方面组成｡
“台湾存款保险公司”主要由台湾财政管理机构和“台湾银行”共同出资,于1985年成立,承担起包括对一般性商业金融机构､农会信用部､“台湾农业金库”等办理存款保险金融机构的危机赔付保险责任,这一道防火墙的建立是将台湾农会所开展的信用合作纳入全台湾存款保险制度体系之中｡
台湾农业信用保证基金于1983年,由台湾当局､“台湾农业金库”以及各地农会信用部按照6∶3∶1的出资比例共同出资成立,基金初始规模为3亿新台币｡其担保的对象一般包括从事农渔业的个人以及企业(独资､合伙､公司､团体､合作组织),以及为农渔业产品提供销售买卖､冷冻､仓储､餐饮､运输服务者等农渔业相关的生产经营活动者｡对于农会信用部受理的贷款申请中,需要信用保证且额度小于500万新台币的业务,通常可以先行拨款后追加保证,大大提升了农会成员贷款的便捷程度｡为了分担自身信用保证基金的风险,该制度要求贷款人提供类似于土地､房屋､农业机具等抵押担保物的反担保措施,同时以上这些抵押担保物均可以在农会信用部进行处理和流转的基础条件,也为增强成员信用和降低农会信用部风险程度发挥了重要作用｡
此外,台湾农会内部设立风险管理委员会,对农会信用部的流动性风险､市场风险､利率风险､信用风险等不同类型的风险做出了相应的安排及应对办法,同时每年定期以及不定期进行更新｡例如,在市场风险管理中,“台湾农业金库”风险管理机构会采取一致的评价机制对利率､股票价格､外汇及商品价格等主要风险因子进行识别和确认,建立如统计分析与敏感度分析等分析方法,对发现限额超限或其他特殊状况等风险管理缺失的情况,将依据呈报机制由财务管理机构与风险管理机构定期或不定期向上级管理层､“风险管理委员会”与董事会呈报｡同时,风险管理机构会定期就市场风险管理的风险水平､盈亏状况､限额使用情况及有关市场风险管理规定的遵循情况等,向“风险管理委员会”及董事会提出报告｡
同时,台湾农会也建立起了相互支援制度,每年“台湾农业金库”会从各农会信用部盈余中提取一定比例的资金,作为危机支援基金,当有农会信用部发生制度规定情形内的危机情况时,该危机支援基金会按照指定的等级和标准,提供相应的资金以及业务辅导支持｡
3.5 内外部监管
在外部监管方面,台湾农会信用部开展的信用合作事业按来源划分主要受两方面的监管:一方面是来自“农业委员会”下设的“农业金融局”的监管｡“农业金融局”作为监管的主体机关,受“农业委员会”的委托,主要对“台湾农业金库”以及农会信用部所开展的金融服务业务进行监督和指导,并且负责对农业信用保证基金运营的监督和管理｡同时,“农业金融局”对农会开展的农村信用合作实行“一元化”监管,改变了过往台湾地区农业金融多头管理的乱象,提升了监管的效率,减轻了农会信用合作事业开展的多重监管压力｡另一方面是来自“金融监督管理委员会”的监督｡该委员会同时监管中国台湾一般商业金融机构和其他金融机构,类似于大陆的银行保险监督管理委员会｡因为中国台湾农村信用合作实行独立监管体系的“一元化”监管,为了避免和“农业金融局”的监管重合,“金融监督管理委员会”的主要职责是协助“农业金融局”对农会信用部和“台湾农业金库”进行检查和监督｡
在内部监管方面,农会信用部及“台湾农业金库”受到的监管主要来自监事会以及稽核会计部门,监事会作为主要的内部监督管理部门,对理事会及总干事执行全体会员大会的情况做出评估和监督,对每年度的农会财务年报进行稽核审议｡同时每年度的监察报告､会计师核查报告､损益表､盈亏拨补报表等重要信息按照所谓“农业金融法”均需在全体会员大会上做出报告,同时在官方网站公开披露,并提供下载和保存途径,力求农会经营管理过程中重要信息及指标的透明､公开,保证农会及信用合作事业的健康发展｡
4 中国台湾农会信用合作治理—风险—成效的逻辑:剩余控制权与索取权
董玄等依据剩余控制权理论,提出政府对信用合作组织的风险兜底必须与政府所掌握信用合作组织的剩余控制权相匹配,否则组织的风险就会转嫁给有投入而没有控制权的上级政府,农村合作基金会的失败进一步证明了此观点｡所以对于参与信用合作组织的成员来说,掌握该组织的剩余控制权与索取权,是其能否有效获取投入与风险承担回报补偿的最终保障,否则,信用合作组织的投入回报极有可能出现转移到无投入及风险承担的参与者手中,最终使信用合作组织出现成员风险投入与回报补偿不匹配的情况,导致组织治理无效(图7)｡
4.1 中国台湾当局对农会信用合作事业的投入与剩余控制权､索取权相匹配
中国台湾当局对农会信用部及“台湾农业金库”开展的信用合作事业在相关制度､政策支持､财政资金补贴等方面给予了大量的投入和支持(图8)｡
(1)在相关制度方面,为专门支持农业经济的发展以及强化对农业金融的专业化管理程度,中国台湾制定出台了所谓“农业金融法”,这一农业金融领域内的基本制度奠定了台湾农业信用合作发展的制度基础,帮助台湾建立了独立的农业信用合作体系,给予了台湾农会相关业务活动开展的制度保障,保障了其农会成员的权益和资金资产｡
(2)在财政资金支持上,台湾当局带头出资帮助农会建立农业信用保证基金,在信用保证基金建立初期,台湾当局投入1.8亿新台币支持农会信用合作事业的发展,并利用台湾当局的信用背书来增强信用能力薄弱的农民及农业相关生产经营者的信用,帮助农会成员更顺利地申请到贷款,同时分担农会信用部的贷款风险｡此外,有一点值得注意的是,为了避免将农会成员贷款违约的风险直接转嫁给农业信用保证基金,农业信用保证基金也会采取相应的反担保措施来降低和分散自身的风险,如利用农民的土地､房屋､农业生产经营资产等可抵押的担保物进行反担保,有效降低了自身的风险集中度｡因此,中国台湾对农户所拥有的资产建立了可流通､可转让的平台和制度,在有效降低农会开展信用合作事业的风险方面,也发挥了不可忽视的作用｡
(3)在政策补贴支持方面,台湾当局对农会信用部所发放的一般贷款和专案贷款的利率均有一定的支持和补贴,例如,休闲农场贷款项目的贷款利率,自然人为1.5%,法人为2%;小地主大佃农贷款利率,租金0%,经营贷款1%;青年从农创业贷款利率中,专案辅导农民租金贷款为0%,专案辅导农民租金以外的其他贷款为1%,均远远低于其他商业银行的贷款利率｡此外,台湾当局还为农会成员设立了专门的农会子女奖学金项目,增强农会会员的获得感和台湾农会的社会责任感｡
(4)反过来台湾当局也通过相关制度的约束､监管部门的监督管理､农会发展所带来的税收收入等获得了剩余控制权和索取权｡农会信用部及“台湾农业金库”的日常业务运营均须按照台湾当局的相关制度规定开展,并且其存款､贷款､保险等表单在其农会的官方网站都有公开,相应的农会信用部的牌告利率､各项收费标准､财务指标信息等法定披露事项都必须对外公开披露,其财务及相关的审计计算方法均需符合“金融监管管理委员会”和“农业金融局”制定的标准｡同时,农会信用部也成为了台湾当局向农业农村地区输送资金和传导政策的重要途径,如农会信用部所提供的专案贷款就是台湾当局所支持的政策性贷款,包括支持农村青年返乡创业､农村环保新能源项目等,节省了台湾当局的人力资源成本,并且农会经济实力的增强也为台湾当局的财政提供了可观的收入,最终使得台湾当局的投入及承担的风险､其获得的剩余控制权与索取权相匹配,并通过完善的体系制度和风险控制措施保证了剩余控制权和索取权的有效实施｡
4.2 农会内部成员对信用合作事业的投入与其获得的剩余控制权､索取权相匹配
(1)在农会成员的投入及风险承担方面,农会成员入会时均需依据加入地农会章程的规定缴纳相应数额的入会费,并且每年缴纳年度会费｡同时,农会成员需按照农会章程所规定的内容加入产销班或农事小组,使用农会相关的事业服务｡在其贷款申请过程中,农会成员须按照其贷款流程递交相应的材料,并按要求在农会信用部开设相应的账户以及将其未来的经营收入按约定进行处置,在遇到需要提供抵押担保的情况下,还需要提供自有房屋､土地等财产的抵押担保,承担违约还款时抵押物被处置的风险｡此外,各地农会成员还需要遵守本农会的相关义务,出席参加相应的活动,长期不履行章程义务及其他不符合农会会员身份标准的,都会被农会按程序做出退会处理(图8)｡
(2)台湾农会成员通过全体会员(代表)大会,决定农会的各项重大决议,对农会的发展计划及目标做出投票表决,并由此产生各项事业部门及办事处,为自身提供服务｡并且对农会雇佣的职员,从“台湾农业金库”到各地的农会,都拥有一套统一的工作条例范本作为模板,对职员的雇佣和解聘､工资和奖励､考核奖惩､服务及纪律､退休等内容均有详细具体的规定｡另外,农会及“台湾农业金库”通过监事会､风险管理委员会等部门对农会的健康运营和合规情况进行监督和管理,一系列监督管理条例以及风险防控措施保证了农会信用部信用合作业务的开展严格遵守章程和相关规定,从而使得农会的剩余控制权和索取权能够牢牢地掌握在付出投入和承担风险的会员手中,包括对农会没有选举权和被选举权的赞助会员,同样拥有相应的农会各项事业服务的使用权､盈余分配权及福利,获得了相应的风险补偿,实现了投入与剩余索取权的匹配(图8)｡
最终,台湾农会在外部和内部农会成员方面,都对农会信用合作事业的开展实现了投入与获取剩余控制权和索取权的匹配,并通过完善具体的治理安排和风险防控手段保证了剩余控制权与索取权的有效实施而不发生转移,从而促进了农会信用合作事业的可持续发展和台湾农业的现代化进步｡
5 结论与政策建议
中国台湾农会开展信用合作运行良好,其成功的原因是什么?本文从治理机制设计的角度,运用经典的剩余控制权理论,分析了台湾农会内部信用合作运行绩效及成因｡研究结果表明:台湾农会信用合作在行政层面建立了相应的保障支持体系和监管体系来控制风险,内部基层农协信用合作通过社员的资格认定及权利确定､会员大会民主治理､完善具体的治理设计保证了全面有效的风险防控及绩效的提升｡台湾农会内外部的治理安排设计遵循了投入与剩余控制权､索取权匹配的内在逻辑原理,保证了信用合作的有效运行｡
目前大陆的农村信用合作事业正处于积极的探索阶段,在立法保障､外部监管､风险防范措施等方面存在一定的问题,而台湾农会信用合作内外部治理设计安排实现了剩余控制权与索取权相匹配,这为当前大陆信用合作提供了一定的实践参考｡
第一,各类信用合作组织要保证投入与剩余控制权的匹配及有效实施｡一方面,政府应加紧对新型农村信用合作的支持和投入,出台专门的法律文件制度,做到信用合作组织的建立､退出､经营活动有法可依;充分发挥政府的信用背书作用,在其发展初期信用薄弱的情况下,提供资金支持;同时逐步建立起省级乃至国家级的信贷担保基金等风险防范制度,改善目前零散､薄弱的自发性风险防控制度,加强信用合作组织的风险抵御能力｡另一方面,政府应当进一步明确监管主体部门及职责,获取外部剩余控制权;重视发挥信用合作组织的政策传导作用,将其作为承担部分政府职能和作用的重要抓手,适当建立起与地方政府相应的挂钩激励措施,获取外部剩余索取权｡此外,应注意避免政府外部过度干预,使其变相沦为政府控制的“基层机构”,偏离农民互助合作性质的初衷和原则｡
第二,进一步加紧对开展信用合作的治理规范和引导,增强对社员的教育和人才培养工作,增强参与社员的民主管理理念和参与积极性｡同时,适当在其体系内建立起章程规约引导和规范模板,重视起社员风险投入与控制权､索取权获取的匹配,盈余分配合理公正,使其能够得到相应的风险投入回报｡此外,合作社内应加强内部监察管理,建立起专门的信用合作审计､检查制度,强化合作社系统内部自我约束与监督,保障社员内部剩余控制权､索取权有效获取及实施｡
第三,用硬性法律保障替代软性态度支持｡顶层设计缺乏根本性的法律制度保驾护航是信用合作实践失败的重要原因之一｡在农村信用合作社恢复“三性”时期,虽然国家层面做出了多次的会议内容强调,但自始至终均未有一部专门性的根本性法律颁布出台,软性态度的认可在遇到实际问题的过程中明显无效解决｡目前中国大陆包括依托供销社系统内开展的新型农村信用合作过程中,主要坚持的是“谁监管､谁审批､谁负责”的原则,虽然目的是为了遵循权责对等的逻辑原则,但实际过程中,由于没有具体明确的法律依据以及监督管理的有效激励,各地监管程度不一,监管主体部门不一,类似于民政部门､农业农村部门为监管主体的管理模式对于信用合作这一领域明显相关管理经验不足,监管主体为银行保险监督管理委员会的管理模式又易对新型农村信用合作组织造成过度监管,从而各省市政府在各类信用合作组织的监督管理方面面临着巨大的挑战和难度｡建议加紧出台类似于信用合作相关的法律文件,从法律保障层面给社员参与者及各地方政府吃下“定心丸”,对农村信用合作组织的建立､业务活动范围､监管主体部门､处罚措施依据､退出管理等方面做出具体的规范和引导｡监管主体部门可选择有一定新型金融机构组织管理经验的地方金融监管局作为监管主体,或在农业农村部门设立专门的农村信用合作办公室进行专业化的监督管理｡目前大陆新型农村信用合作的发展迫切需要通过硬性法律的保障和约束替代软性的态度认可支持,有效获取实施内外部剩余控制权｡